▲数据显示，高中阶段在校生规模将在2029年达峰。图为2025年8月30日，江西吉安，吉水县吉水二中高三年级开启“国防教育”主题开学第一课。（视觉中国 / 图）
小学在校生规模已于2023年达峰，初中阶段预计2026年达峰，高中阶段将在2029年达峰，高等教育将在2032年达峰。学位压力正从义务教育阶段逐步向高中阶段传导。
文｜南方周末记者 粟满莺
责任编辑｜杜茂林
2026年3月5日上午，十四届全国人大四次会议在人民大会堂开幕。政府工作报告在提到“适应学龄人口结构变化，推进教育资源布局结构调整”时，强调要“增加普通高中学位供给”。
与2025年政府工作报告中强调的“扩大高中阶段教育学位供给”不同，此次明确将范围聚焦为增加普通高中学位供给。
事实上，这一信号此前已有释放。2025年12月的中央经济工作会议上也提出：“推进教育资源布局结构调整，增加普通高中学位供给和优质高校本科招生。”
高中阶段教育学位包括普通高中与中等职业教育学位。中国教育科学研究院研究员吴霓认为，2026年的政策更为精准聚焦，直接回应“中考分流”带来的家庭焦虑。
此外，这次政府工作报告围绕异地中考等工作作出新部署。
承接学位需求高峰
“普通高中正处于学位需求高峰的承接期，必须提前布局，以满足即将到来的刚性入学需求。”吴霓对南方周末记者说。
这一判断与中国人口结构变化密切相关。教育部部长怀进鹏2025年在接受央视采访时指出，人口发展出现新趋势：小学在校生规模已于2023年达峰，初中阶段预计2026年达峰，高中阶段将在2029年达峰，高等教育将在2032年达峰。
学位压力正从义务教育阶段逐步向高中阶段传导。
招生数据佐证了这一趋势。《2024年全国教育事业发展统计公报》显示，2024年全国普通高中招生1036万人，这是中国普高招生首次突破千万大关。2025年，这一数字进一步增至1074.9万人。
在吴霓看来，如果普通高中学位供给不足，中考分流压力将持续加大，家庭和社会焦虑随之上升。尤其在优质学位稀缺的背景下，跨区域“掐尖”招生更容易发生，“县中困境”或将加剧。
面对即将到来的高峰，多地已加快扩容。南方周末记者注意到，2026年广东计划新增普通高中学位20万个以上；江苏省新建、改扩建30所普通高中，预计新增学位4.13万个。
但扩容不应只盯着“数字”。吴霓表示，各地必须坚持科学规划与资源优化相结合，建立学龄人口和学位需求预测预警机制，推动教育、公安、卫健等部门数据共享，并将人口流动等变量纳入测算，精准评估省、市、县学位缺口，据此制定分年度布局建设规划与项目库，避免盲目扩张。
一些探索已经启动。广州实施普通高中“渡峰扩优”计划，允许适度增加班额，盘活职业学校旧校区用于普通高中办学；扩大综合高中试点，鼓励民办高中扩大公费班。青岛则通过改扩建现有高中、购买民办学校学位等措施，持续增加优质普高学位供给。
吴霓同时提醒，要统筹“渡峰”与“过峰”的风险。新建学校需合理确定建设规模，强化节约集约用地。待人口高峰回落、学位需求下降后，可将符合条件的闲置校舍灵活改造为社区教育中心、青少年活动营地或职业教育培训基地，盘活存量资源。
杭州市萧山区正探索“潮汐学校”，即学校在规划之初，按照高中标准、容积率上限建设，并预留弹性空间。初中入学高峰期间，优先保障初中学位需求；峰值过后，再逐步转换为高中学位供给。
随着学龄人口下降，吴霓也强调要强化经费与师资保障，并借机探索更精细的育人方式，如推进小班化教学，提升教育质量。
2026年3月6日下午，内蒙古代表团审议政府工作报告，全国人大代表陈洪宛在翻阅报告。（南方周末记者翟星理 / 摄）
放宽限制
除明确提出“增加普通高中学位供给”外，南方周末记者注意到，政府工作报告还首次提出“因地制宜放宽在流入地参加中考报名的限制”，并强调“完善‘人地钱’挂钩政策”。
《2024年全国教育事业发展统计公报》显示，2024年全国在小学就读的进城务工人员随迁子女达903.81万人。中国人民大学国家发展与战略研究院研究员吴秋翔认为，此次政府工作报告中的表述，精准回应了新型城镇化进程中流动人口子女就近升学的迫切需求。
随迁子女异地升学问题长期悬而未决。
早在2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就提到“确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，研究制定其在当地参加升学考试的办法”。
随后，国务院办公厅于2012年转发教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，指出各省要明确随迁子女参加当地升学考试的具体条件，以保障随迁子女的受教育权利与升学机会。
然而十余年过去，各地对随迁子女异地升学仍设置了诸多限制。
南方周末记者梳理发现，外省进城务工人员随迁子女升学多在要求父母拥有合法稳定职业、合法稳定住所，并连续缴纳社保1—3年基础之上，设置了其他条件。
以北京为例，《北京教育考试院关于做好2026年初中学业水平考试报名工作的通知》显示，随迁子女只能报考中等职业学校，且需满足持有居住证明、合法稳定住所、有合法稳定职业3年、连续缴纳社保3年等条件。
雷万鹏等学者在论文《同城同策：教育公平视角下流动儿童异地中考政策研究》中指出，异地中考政策对流动儿童学业成绩有显著负面影响。尤其在“半放开”政策背景下，流动儿童受报考门槛所限，流动儿童即便能够在流入地参加中考，也往往难以进入当地优质高中。升学通道的不确定感随之转化为“努力无用”的预期，进而削弱学习投入，成绩下滑。
对此，吴秋翔认为，放宽流入地的异地中考限制与增加普通高中学位供给，是保障教育公平、应对人口流动的配套举措。从需求侧来看，放宽异地中考可精准回应随迁子女升学需求，保障其正当升学权利，破解入学难、升学难。从供给侧看，也可倒逼地方按常住人口优化教育资源配置，推动教育公共服务均等化。
不过，政策放开仍需统筹推进。吴秋翔提醒，各地需科学测算学位承载力，依据常住人口变化提前扩容普通高中与公办学位，按实际就读学生规模足额配置经费、师资与办学资源，向人口流入集中区域重点倾斜，避免因人口集中流入造成本地与随迁子女升学权益失衡。
（中国教育科学研究院博士后王志燕对本文亦有贡献）
