真题再现:公共管理的新观念及对政府再造的借鉴意义.

2026年第39期  总第39期

20世纪最后的20年，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改革（政府再造）的热潮，采取了一系列改革的战略和战术。这场改革使支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管理主义”或“新公共管理”模式转变。

而目前我国正处于由计划向市场转轨的时期，市场经济的发展特别是加入WTO的现实，要求转变政府职能、规范政府行为，形成新的政府管理或治理模式。要达成这一目的，借鉴发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面所取得的经验（包括所采取的合理的战略与战术），无疑是一个不可忽视的重要方面。

（1）公共管理的新观念和新策略

①传统公共行政模式的基本特征

a.公共事务治理的单一行为主体。由政府直接向社会提供各种公共产品和公共服务，是传统公共行政的首要特征。

b.管制与执行的社会价值趋向。公共行政是为达到既定的政治目的而对人和物的组织与管理。因此，政府的功能就是科学组织国家政务，高效执行国家法律与公共政策，实现政治决定的目标。这种纯工具性的社会价值取向的理论基础，就是政治—行政二分法，工具技术理性的官僚制与价值中立的公务员制度。

c.内部取向的组织效率观。当把公共行政看作是价值中立的执行工具时，如何追求政府内部的组织效率及其实现机制的不断改进，就成为传统公共行政的努力重点。

d.追求官僚制组织体系的不断完善。当传统公共模式把追求组织内部的组织效率作为奋斗目标时，作为技术与理性工具的官僚制很好地胜任了这一使命。官僚制与政治-行政二分法，最佳的组织原则实现了最优的组合和默契，并担当了政府组织效率实现机制的最佳组织载体。

②公共管理的创新理念

公共管理的显著特征表现为：政府主要提供公共产品与公共服务，不提供私人产品，不干预私人领域的活动；政府负责执行市场经济法律，对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法，运用宏观调控手段实现公共政策；除了必要的社会管制和经济管制之外，政府不直接干预企业活动，不采用行政手段干预市场运行。与传统公共行政相比，公共管理的创新理念有：

a.公共管理的对象是社会公共事务。社会公共事务是指一定时期与一定共同体成员共同利益相关的社会事务，体现为一定共同体成员普遍需求的公共物品和公共服务。公共事务的内容非常广泛，如公共秩序的形成和维护，公共问题的确立与解决，公共政策的制定与执行，公共项目的选择与落实，公共资源的组织，开发和利用，公共设施的合理利用与监管，公共服务的开发与组织等。从物化表现形式上看，主要体现为公共产品和公共服务的组织与提供。因此，公共管理的内容主要体现为公共产品和公共服务的组织与提供。

b.公共管理主体的广泛性。公共管理主体主要有政府和第三部门。第三部门是指社会中除作为纯粹性的第一部门的政府，作为纯粹的第二部门的工商组织以外的广阔社会部门领域。这些非政府的第三部门，以社会的自组织，自规制和自治理方式，或者以政府授权的行动方式，或者以跨国行动的方式，或者同政府或私人部门一道共同采取行动的方式，解决局部性或专项性的社会公共问题，尤其是在提供社会发展或特定弱势群体所需要的公益服务领域发挥重大作用，从而与政府一起构成了一个开放性的公共事务治理行动网络。

c.公共管理以追求公共利益为宗旨。公共管理的对象是治理公共事务，而任何公共事务的背后都体现和反映着一定的公共利益，因此，维护、分配和增进一定共同体的公共利益便成为公共管理的宗旨。在公共管理中，公共管理主体必须以公众的公共需求为导向，并以公共需求的实际满足为衡量标准，这既是公共管理“公共性”的最重要体现，也是公共管理具有合法性的基石。在公共管理模式下，随着公共事务治理主体多元化与运作机制的弹性化，“善治”成为实现和增进公共利益的途径。善治的本质特征是国家权力向社会的回归，是政府与公民对公共生活的合作管理，其衡量标准包括合法性，法治，透明性，责任性，回应性，有效性，参与，稳定，廉洁，公正等十个方面。

d.公共管理过程的民主化。与传统公共行政模式把民主作为政治议程不同，公共管理的全过程都强调民主化。除了传统的委托—代理的代议制间接民主机制外，公共管理更强调社会公众对公共事务治理过程的参与和监督。

e.公共性与管理性的有机统一。第一，公共管理作为人类社会的一种管理活动，强调对私人部门管理经验的借鉴，以实现管理活动的科学化。公共管理强调以开放的视野，在技术操作层面广泛借鉴私人部门成功的管理机制、管理技术与管理手段。第二，由于公共部门的特殊性，公共管理必须以“公共性”为基础。当把一般管理原则，私人部门的管理方法应用于公共部门时，必须考虑公共部门的特定的公共价值、特定民主过程和公共任务的特殊性，以实现公共事务治理过程中管理性与公共性的有机结合。

（2）对我国未来政府再造的借鉴意义

我国目前正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段正在进行的行政体制改革以及新一轮的机构改革的目标也正在于此。当代西方政府改革的公共管理取向及模式对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、企业和社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的参考价值，必须加以认真的跟踪研究。

①政府改革或行政体制改革必须采取恰当的战略与战术。

政府改革是一个系统工程，必须全方位、多层次推行，单靠某一方面、某一层次或领域的改革是不能奏效的。以往历次机构改革的效果之所以不理想、不成功的一个重要原因就在于，改革往往局限于机构和人员的裁减，忽略了其他方面的配套改革。根据西方政府再造的经验，组织重建仅仅是政府再造的一个方面，必须辅之以流程重构、职能转变和管理方式的更新。因此，在转轨时期以及加入WTO的背景下，必须重视改革的系统配套，将组织重建、职能转变、流程重构和管理方式更新有机地结合起来，全方位推进行政体制改革。

②必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面。

我国的行政体制改革的一个主要目标是建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制。在新一轮的机构改革以及推进行政体制改革的过程中，应借鉴西方“新公共管理”运动在这方面所取得的经验，加快政府体制创新的步伐，彻底打破政企不分、权力过分集中的传统政府管理体制，打破政府垄断公共物品供给的局面，将部分公共服务职能转交给社会和企业，即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供。政府甚至可以不直接提供公共物品，只起指导作用，即政府充当“掌舵”而非“划桨”的角色。

③充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率。

这是当代西方“新公共管理”运动以及政府改革的一个基本精神。新公共管理者的一个基本信念是，既然政府的力量可以弥补市场缺陷，纠正市场的失灵，那么，反过来也一样，即市场力量可以弥补政府的不足，防止政府的失败。公共管理尤其是传统公共行政在许多方面可以利用市场机制。近年来，随着市场化进程的加速，我国政府管理的某些部门、领域或方面已经尝试利用市场机制。

④必须增强政府公务员的“管理”和“服务”意识，重塑政府与社会的关系。

“新公共管理”运动在处理政府与社会关系方面也有可借鉴之处。它要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，提倡顾客导向、政府提供回应性服务，满足公众（顾客）的要求和愿望，提高服务质量，改善政府与社会的关系。我国的行政体制改革应根据市场经济的要求，着力于建立一种新型的政府与社会的关系，克服目前在这种关系中存在的种种弊端，大力发展和培育社会力量，增强社会自治能力。政府组织及公共部门必须由领导者转变为服务者，必须有强烈的服务意识和公共责任感，必须改善政府与社会的关系，努力提高管理水平和服务质量。

⑤注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统的公共行政模式向当代（新）公共管理模式的转变。

目前我国公共管理或政府管理水平不高的一个重要原因，就是管理手段单一，管理方式陈旧，管理方法落后。这就迫切需要一整套与市场机制相适应的公共管理的理论、原则、方法及技术，并构筑起新的公共管理新模式，而这套新理论、原则、方法技术和模式的一个重要来源正是当代工商管理实践及其经验。

总之，政府再造不只是注意政府在量方面的成长，而更重要的是在质的方面的改变。“政府再造”一词更能表明我们这个时代政府改革的本质，即政府改革将涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整，涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及外部关系的调整。在这个意义上，它是一场革命，一场对政府自身的革命。