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实务历年真题之——
2025年第一题（15分）
甲县县域总面积为3180平方公里，地形以山地和丘陵为主，生态资源丰富，省级国土空间规划确定其主体功能为省级重点生态功能区。该县在编制国土空间总体规划过程中，上级政府组织相邻市县共同开展了国家公园申报工作。
为充分利用国家公园建设契机，加快将生态资源优势转化为绿色发展优势，该县就国土空间总体规划提出如下设想：
（1）大力发展旅游服务、资源加工等产业，加快基础设施建设，全县建设用地总规模在现状基础上增加40%；
（2）加强B镇高铁站点与国家公园入口、C镇之间的交通联系，在B镇、C镇之间规划穿山隧道；
（3）D镇结合丰富的磷矿资源规划新建磷化工园区；
（4）将C镇的建材(木地板)和物流产业整体搬迁至E镇并新建建材物流园区。
试结合文图所示，分别对上述各设想提出在规划层面需论证的主要技术要点。
文末附本题参考答案（完整版）
部分考点简要解析如下：
问什么答什么 抓重点
主体功能区 产业准入 选线选址 生态环境
省级重点生态功能区 国家公园
……
本题相较往年命题方式有所创新。考点层面属于 “新瓶装老酒”，考查内容仍以常规高频考点为主；但考法变化显著，题目综合性更强、给定条件更为具体，对答题思考范围作出明确限定，着重考查考生立足题干、解决实际问题的能力。因此，考生在作答时务必紧扣题意、分门别类、针对性作答，最大限度减少失分，建议借鉴华倾历年参考答案的作答逻辑。
(1）针对大力发展旅游服务、资源加工等产业，加快基础设施建设，全县建设用地总规模在现状基础上增加40%：
全国主体功能区规划
本规划的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发中的“开发”，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发，特指限制大规模高强度的工业化城镇化开发，并不是限制所有的开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍要鼓励农业开发；对重点生态功能区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍允许一定程度的能源和矿产资源开发。将一些区域确定为限制开发区域，并不是限制发展，而是为了更好地保护这类区域的农业生产力和生态产品生产力，实现科学发展。
限制开发区域分为两类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。
中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见（2024年）
二、全面推进生态环境分区管控
（一）制定生态环境分区管控方案。深入实施主体功能区战略，全面落实《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，制定以落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束为重点，以生态环境管控单元为基础，以生态环境准入清单为手段，以信息平台为支撑的生态环境分区管控方案。坚持国家指导、省级统筹、市级落地的原则，分级编制发布本行政区域内生态环境分区管控方案。省级、市级生态环境分区管控方案由同级政府组织编制，充分做好与国土空间规划“一张图”系统的衔接，报上一级生态环境主管部门备案后发布实施。
（二）确定生态环境管控单元。基于生态环境结构、功能、质量等区域特征，通过环境评价，在大气、水、土壤、生态、声、海洋等各生态环境要素管理分区的基础上，落实“三区三线”划定成果，以生态保护红线为基础，把该保护的区域划出来，确定生态环境优先保护单元；以生态环境质量改善压力大、资源能源消耗强度高、污染物排放集中、生态破坏严重、环境风险高的区域为主体，把发展同保护矛盾突出的区域识别出来，确定生态环境重点管控单元；生态环境优先保护单元和生态环境重点管控单元以外的其他区域实施一般管控。
（三）编制生态环境准入清单。落实市场准入负面清单，根据生态环境功能定位和国土空间用途管制要求，聚焦解决突出生态环境问题，系统集成现有生态环境管理规定，精准编制差别化生态环境准入清单，提出管控污染物排放、防控环境风险、提高资源能源利用效率等要求。因地制宜实施“一单元一策略”的精细化管理，生态环境优先保护单元要加强生态系统保护和功能维护，生态环境重点管控单元要针对突出生态环境问题强化污染物排放管控和环境风险防控，其他区域要保持生态环境质量基本稳定。生态环境质量改善压力大、问题和风险突出的地方，要制定更为精准的管控要求。
中共中央 国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见（2017年）
四、健全各类主体功能区空间发展长效机制
（四）重点生态功能区
重点生态功能区县（市、区、旗）要注重创新生态保护模式，提高生态系统服务功能，实施产业准入负面清单制度，不断提高生态产品供给能力，确保国家生态安全。健全生态保护优先的绩效考核评价机制，对地方政府重点考核生态空间规模质量、生态产品价值、产业准入负面清单执行、自然岸线保有率、民生改善等方面指标，不考核地区生产总值、固定资产投资、工业、农产品生产、财政收入和城镇化率等指标。
严格控制城镇空间规模，鼓励符合条件的非永久基本农田和生态移民迁出区，通过退耕还林还草还湿等方式转化为生态空间。强化草原生态空间用途管制，严格落实草原禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度，切实保护好草原生态系统功能。对按照产业准入负面清单要求提前关停并转的企业，给予必要的奖励补偿和安置补助。中央和地方财政统筹考虑生态产品价值、生态保护红线、产业准入负面清单、生态保护成效等因素，加大重点生态功能区转移支付力度。落实国家支持重点生态功能区建设的投资政策。科学评估生态产品价值，培育生态产品交易市场，创新绿色金融工具，吸引社会资本支持重点生态功能区发展绿色生态经济。选择浙江、江西、贵州、青海等省份具备条件的地区，开展生态产品价值实现机制试点。支持重点生态功能区内有劳动能力的贫困人口转为生态保护人员。鼓励重点生态功能区到邻近重点开发区共建产业园区，积极发展“飞地经济”。
中华人民共和国环境影响评价法
（2018年修正 ）
第八条 国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。
前款所列专项规划中的指导性规划，按照本法第七条的规定进行环境影响评价。
注：根据2026年实施的《生态环境法典》，本法同时废止，相关规则已整合入法典。
中华人民共和国旅游法
（2018年修正 ）
第四条 旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下，依法合理利用旅游资源。利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。
第四十五条 景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。
旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。
中华人民共和国国家公园法
（2025年修正 ）
第二条 本法所称国家公园，是指由国务院批准设立，以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地和海洋区域。
第四十条 国家公园管理机构应当在确保生态得到保护的前提下，完善国家公园公共服务体系，提升公共服务功能。
……
国家公园区域内不得开设与保护目标不一致的参观、旅游等项目。
一：发展旅游服务的合理性论证
① 重点生态功能区应把增强提供生态产品能力作为首要任务，适度发展不影响主体功能的适宜产业；该县虽有高速铁路及高速公路等发展旅游的便利的对外交通条件，但需对大力发展旅游服务产业与该县的主体功能区定位、旅游资源关系以及生态环境承载能力是否适配进行论证；
重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法（2016年）
一、总体考虑和基本原则
在开展资源环境承载能力评价的基础上，遵循“县市制定、省级统筹、国家衔接、对外公布”的工作机制，因地制宜制定限制和禁止发展的产业目录，完善相关配套政策，强化生态环境监管，确保严格按照主体功能定位谋划发展。遵循以下原则：
（二）突出因地制宜。区分水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等不同类型重点生态功能区的特点和保护需要，形成更具针对性的负面清单，必要时应明确不同类型产业所适用的具体区域范围，避免“一刀切”。
二：资源加工产业准入论证
② 重点生态功能区应强化底线约束，需对大力发展资源加工产业与主体功能区定位的关系是否合理，是否符合重点生态功能区产业准入清单要求进行论证；
自然资源部关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见
（自然资发〔2024〕281号 ）
（二）严格自然生态保护空间底线约束
健全以国土空间规划为基础、以国土空间用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，推动形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局。切实守牢耕地保护红线，落实永久基本农田特殊保护要求，将各类耕地占用纳入占补平衡管理。落实生态保护红线管理制度，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，生态保护红线内自然保护地核心保护区外，仅允许符合管控要求的有限人为活动和国家重大项目占用，守住自然生态安全边界。严格管控城镇开发边界，坚持严控总量、盘活存量、优化结构、提升效率，着力提高建设用地节约集约利用水平，减少对耕地和自然生态空间的占用，推动城镇空间内涵式集约化绿色发展。
三：建设用地规模增加的合理性论证
③ 上位规划确定其主体功能为省级重点生态功能区，该县属于限制开发区域，需结合“双评价”等内容，对全县建设用地总规模在现状基础上增加40%是否合理进行论证；
(2）针对加强B镇高铁站点与国家公园入口、C镇之间的交通联系，在B镇、C镇之间规划穿山隧道：
城乡规划实务教材（2011 版）
八、建设项目用地规划选线选址方案
建设项目用地规划选址方案的评析主要以选址条件分析为主，这项工作主要在项目立项阶段的规划选址过程中使用。涉及与项目紧密相关的专业知识，以及环境、交通及安全影响评价等专业知识。主要包括：
(1)需求分析：是否根据项目的特点全面分析了项目所需的区位条件、环境条件、交通及市政支撑条件，以及服务半径、服务人口、安全距离等特殊要求。
(2)供给分析：是否全面梳理满足项目需求的存量用地的供给条件，包括地形地貌、水文地质、建设现状、土地权属、面积及形状等。
(3)方案比选：是否在需求和供给分析的基础上进行了必要的多方案比选，包括各影响要索的权重分析、优缺点比较、实施管理难度比较等。
四：隧道建设的必要性论证
① 需根据两镇出行需求，入园客流、远景交通量等，对隧道建设的必要性论证；
五：隧道选线涉及的生态穿越必要性论证
② 需根据对生态影响破坏的程度对选择穿山还是绕山（或现有公路改扩建）进行对比论证；
重庆市住房和城乡建设委员会等5部门关于加强中心城区“四山”范围内隧道工程建设管理工作的通知（2023.12）
一、强化项目前期和勘察设计阶段风险预控
（一）加强项目选址论证
建设单位应进一步树立“四山”生态环境保护意识，将“四山”区域水环境保护和工程建设安全、质量放到同等重要的地位，扎实做好隧道规划选址论证工作。隧道规划选址应综合考虑项目区位、工程特点、地质条件、地下水环境、周边建构物、交通现状、人员密集度和地质灾害防治成本等因素，加强地质灾害危险性评估、环境影响评价、水土保持等前期专项研究论证，把隧道工程对“四山”区域水环境影响作为评判项目选址是否科学的重要指标。要按照“环境选线”“地质选线”的原则，综合考虑平面布局、竖向高程等因素提出2个及以上的隧道选址方案，并进行同精度比选，尽可能避开“四山”岩溶发育、采空和生态敏感区域。
六：隧道工程涉及的相关技术经济性论证
③ 需根据地形与地质条件限制等对工程技术上的可行性和造价经济性论证，确保交通组织高效、安全、经济；
(3）针对D镇结合丰富的磷矿资源规划新建磷化工园区：
关于做好“三磷”建设项目环境影响评价与排污许可管理工作的通知
环办环评〔2019〕65号
为贯彻落实国务院《“十三五”生态环境保护规划》（国发〔2016〕65号）和《长江保护修复攻坚战行动计划》（环水体〔2018〕181号）相关要求，充分发挥环境影响评价制度的源头预防作用，强化排污许可监管效能，切实做好磷矿、磷化工（包括磷肥、含磷农药、黄磷制造等）和磷石膏库（以下简称“三磷”）建设项目环境影响评价与排污许可管理工作，现将有关事项通知如下。
一、严格环境影响评价，源头防范环境风险
（一）优化产业规划布局，严格项目选址要求。新建、扩建磷化工项目应布设在依法合规设立的化工园区或具有化工定位的产业园区内，所在化工园区或产业园区应依法开展规划环境影响评价工作，并与所在省（区、市）生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单成果做好衔接，落实相应管控要求。磷化工建设项目应符合园区规划及规划环评要求。“三磷”建设项目应论证是否符合生态环境准入清单，对不符合的依法不予审批。
“三磷”建设项目选址不得位于饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区以及国家法律法规明确的其他禁止建设区域。选址应避开岩溶强发育、存在较多落水洞或岩溶漏斗的区域。长江干流及主要支流岸线1公里范围内禁止新建、扩建磷矿、磷化工项目，长江干流3公里范围内、主要支流岸线1公里范围内禁止新建、扩建尾矿库和磷石膏库。
七：D镇磷化工园区—国家公园水资源 ，环评
① D镇紧邻国家公园并地处河流上游，需论证新建磷化工园区对国家公园生态及河流水资源的环境影响；
城乡规划原理教材（2011 版）
在城市总体布局中，除了考虑城市盛行风向的影响外，还应特别注意当地静风频率的高低，尤其在一些位于盆地或峡谷的城市，静风频率往往很高。如果只按频率不高的盛行风向作为用地布局的依据，而忽视静风的影响，那么在静风时日，烟气滞留在城市上空无法吹散，只能沿水平方向慢慢扩散，仍然影响到邻近上风侧的生活居住区，难以解决城市大气的污染问题。因此，在静风占优势的城市，布局时除了将有污染的工业布置在盛行风向的下风地带以外，还应与居住区保持一定的距离，防止近处受严重污染。
空气流通不良会使污物无法扩散而加重污染，在群山环绕的盆地、谷地，四周被高大建筑包围的空间及静风频率高的地区，不宜布置排放有害废气的工业。
八：D镇磷化工园区—山地丘陵，环评
② D镇位于山谷地带，污染不易扩散，需论证磷化工产业污染对D镇的环境影响；
自然资源部等3部门关于印发《自然资源要素支撑产业高质量发展
指导目录（2024年本）》的通知
五、各地要注重适应性和差异性，在符合本《目录》的前提下，可以根据本地区实际情况，制定本地的自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录，鼓励和支持发展先进生产能力，限制和淘汰落后生产能力，进一步提高要素保障的精准性和有效性。各地重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单（或禁止限制目录），应与本《目录》的有关要求做好衔接。
九：D镇磷化工园区产业准入论证
③ 该县为省级重点生态功能区，需论证新建磷化工园区是否满足主体功能定位以及产业准入清单要求；
(4）针对将C镇的建材(木地板)和物流产业整体搬迁至E镇并新建建材物流园区：
中华人民共和国环境影响评价法
（2018年修正 ）
第十一条 专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。
编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。
第二十一条 除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。
建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。
十：C镇产业搬迁必要性论证
① C镇紧邻国家公园入口，原建材（木地板）和物流产业存在一定污染，需论证搬迁后原址用地生态修复或转型文旅用地可行性；
国家发改委等关于印发
全国物流园区发展规划的通知
发改经贸〔2013〕1949号
（二）物流园区选址要求
在布局城市选址建设物流园区，应遵循以下原则：一是与综合交通体系和运输网络相配套。依托主要港口、铁路物流中心、公路货运枢纽、枢纽机场及主要口岸，具有交通区位优势，便于发展多式联运。二是与相关规划和现有设施相衔接。符合土地利用总体规划、城市总体规划和区域发展总体规划，充分利用现有仓储、配送、转运等物流设施。三是突出功能定位。紧密结合产业布局和区位优势，突出专业服务特点，明确物流园区功能定位。
依据以上原则，物流园区布局城市可根据实际需要建设不同类型的物流园区：
——货运枢纽型物流园区。依托交通枢纽，具备两种（含）以上运输方式，能够实现多式联运，具有提供大批量货物转运的物流设施，为国际性或区域性货物中转服务。
十一：E镇新建物流园区选址论证
② E镇远离高速公路出入口，对外交通运输无明显优势，需论证E镇是否适合建设物流园区发展工业；
中华人民共和国水污染防治法
（2017年修订）
第三条 水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。
第四十四条 国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当合理规划工业布局，要求造成水污染的企业进行技术改造，采取综合防治措施，提高水的重复利用率，减少废水和污染物排放量。
第四十七条 国家禁止新建不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目。
注：根据2026年实施的《生态环境法典》，本法同时废止，相关规则已整合入法典。
十二：E镇环境污染防护可行性论证
③ E镇紧邻水源和山体，而建材物流存在污染，需对产业选址与周边居民区、河流水系卫生安全防护可行性进行论证。
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